高舜礼：旅游业40年改革开放的启示

旅游业是改革开放战略的最大受益者

　　高舜礼：中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，中国旅游报社原社长、总编辑

　　（本文为高舜礼在中国黄山第三届旅游投资发展高峰论坛演讲实录）

　　各位下午好，听一天的会大家都非常的辛苦，今天这个会我觉得开得非常好，四个方面的主题应该说还是各有风采。我的演讲最初章总裁跟我说的时候，是说和上午谈改革开放放在一起，后来因为我晚上才走，所以把这块调到下午。改革开放这个话题，我觉得在今天来谈格外有它的意义，本月我是第二次参加跟改革开放相关话题的会议，上次是在三亚财经国际论坛上，改革开放总设计师邓小平的女儿邓榕也到会上去了，最近看到谈改革开放的文章也很多，包括旅游方面谈改革开放的，我的感觉作为旅游改革开放的亲历者、见证者，在这个时候回顾一下改革开放还是非常有益的，对旅游业来说，改革开放它既是起步发展和不断前行的大形势、大背景，也是背景和舞台上的一个重要角色，改革开放为旅游业发展壮大不断注入动力，旅游业作为改革开放的前沿和试验田不断地贡献力量。我是1994年进入旅游行业的，到目前有24年的时间，所以应该说是旅游改革开放的亲历者，也是参与者，有的行业也是推动者。所以谈这些话题我觉得还是很有感慨。

　　中国旅游业的改革开放，我个人认为可以分三个阶段。

　　（一）旅游业发挥了改革开放开启了排头兵作用

　　从七十年代末到九十年代初，从启动改革开放到“复关”谈判开始，在这个阶段，顶层的改革设计者把旅游业列为了改革开放的前沿，作为了试验田和排头兵，所以旅游业在这个时候奋发作为，乘势发展，“逢山开路、遇水搭桥”，破除了发展进程中的重重障碍，快速打开了旅游业发展的局面。在这个阶段旅游业做的非常突出。在对外开放方面，这个时期的开放幅度是非常大的，但是这一切的开放好像做得都是无声无息的，所以到1991年之前这段时间，我们旅游业里面除了旅行社领域、导游领域以外，其他领域都已经开放了，有的明确对外说了开放，比如说在饭店业领域，有一些虽然没有明确讲，但事实外资已经进入，比如像旅游景区、服务设施的建设，除了保护区不允许外资进入以外，其他都是可以的。另外，还允许合资生产一般的旅游商品，大致开放的情况是这样。

　　在1982年建国饭店成为利用外资建成的第一个饭店。在“七五”期间，利用外资占旅游总投入53.3%，加上国家和地方安排的外资指标，利用外资占72.9%，远高于其它行业。在这方面我认为旅游不是吹牛的。内部改革，最重要的成就，我认为在这十来年里面，旅游业实现了从“事业”接待向“产业”转变，原先事业接待是不记成本的，主要接待第三世界国家来中国的人，到改革开放以后，我们就向产业方面去转变，开始讲究成本。而且在这期间我们形成了比较完善的产业体系。在这中间有这么几个事情：一是政企分开，1982年国家旅游局与国旅总社进行分家，在这之前这两家属于两块牌子、一队人马。二是管理重点从部门扩大到行业，最初各省只有几家饭店和旅行社，随着旅游生产力发展，管理的范围面向了行业拓展。三是开放了旅游发展的参与主体，由最初仅限旅游机构，开放为“五个一齐上”，下放旅行社外联权，增加一二类旅行社数量。

　　（二）旅游业在中国加入WTO中积极担当

　　这个阶段是1991-2006年，对外开放的主要是旅行社市场。1986年中国提出复关申请，1991年7月提出首个初步承诺的开价单，这里面包括6个行业，旅游是其中之一。到2001年签署加入WTO协议，这是15年，也就是朱镕基讲的黑发人谈判谈成了白发人。入关以后，对旅游业来讲还有6年履行义务期，大致是这样的一个过程。

　　1、入世之前的对外开放（1991-2001年）。主要是围绕在国家旅游度假区内的旅行社市场开放，1992年国务院批准设立12个国家度假区，到了最近这些年又有了国家级旅游度假区，但大家要注意，后面这个度假区跟前面这个度假区相比，规格是要低很多的。因为1992年批的度假区是国务院批的，后来的度假区是国家旅游局批的。度假区的对外开放以1998年为界，1998年以前是允许在度假区里搞合资旅行社，可以让这些合资旅行社聘用少量外国导游，就在1998年4月，在度假区内成立第一家合资旅行社，就是云南滇池的力天合资旅行社。之后，又进一步扩大开放，有了允许在度假区外面办旅行社的规定，所以到1999年底，在度假区外面又批准设立了2家合资旅行社。应该说我们这个开放还是把握的比较慎重。

　　2、入世的对外开放承诺。这个承诺说到底，除了出境旅游以外，有条件的逐步开放旅行社的经营业务，我们把旅行社的业务开放了，就等于所有旅游领域的业务开放了，说到底最关键的是三条内容，第一条实际没有什么作用的，这条就是说饭店、餐馆的开放，允许在加入WTO4年之内，设立外资的独资子公司。这条对我们来说没有什么影响，因为我们饭店业已经非常开放了。第二条是加入WTO以后，多长时间在度假区和北京、上海、广州、西安四个地方要允许设立合资旅行社，而且规定了注册的资本数量，加入6年内允许设立外资的独资子公司，取消对设立分支机构的限制，取消设立地域的限制，也就是说在全国都可以设，并且规定那个时候的合资旅行社注册资本跟国内旅行社一样，这就是所谓设置开放的门槛，开放的期限。第三条合资独资旅行社不允许从事出境游以及港澳台的业务。谈来谈去谈的很费劲，主要是配合国家对外开放的大局，旅游行业的让步，说到底就是为了保证我们在其他领域的一些开放权益。

　　3、入世后的兑现承诺。从2001到2006年，在2003年9月，我国批准了合资旅行社共10家，都是中方控股，总的开放步伐不大。我们为了主动的扩大对外开放，采取了两个行动：一是在2003年，出台《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，这是跟商务部两家出台的，也就是说允许外商设立控股和独资旅行社，从这个文件出台之日起，所以跟入世承诺相比，我们提前开放了旅行社市场1-3年。二是对内扩大了出境游经营的中国旅行社数量，为对外开放做好准备。因为在这之前，我们经营出境游的中国旅行社的家数是很少的，在这期间我们出了一个文件，就是把旅行社的数量增加了很多。

　　4、诸多改革举措。我认为在入世时期，我们的开放就是一个旅行社的逐步开放，幅度、范围就那么大，最大的影响应该说对改革开放的影响，我个人是这么理解。在这期间，因为一个方面国家喊着要应对入世的影响，另一方面1992年提出建立社会主义经济体制，这两个方面的影响在这个期间加大了改革开放的力度。在改革方面：一是转变政府职能，在1998年机构改革后，国家旅游局与直属企业脱钩，在清理行政许可时，拟把部分职能移交给旅游协会和中介组织。当然这个事到目前为止好像并未完全兑现，但当时却是承诺过。二是减少行政许可。名义是兑现入世的承诺，在清理法规的基础上，精简行政许可和审批事项，共进行了两次。第一次清理是取消了旅游展销会、香港游、饭店管理公司等等3个项目的行政审批。第二次清理，把饭店星级评定、内河游船星级审定、饭店星级检查员资格审查、导游人员资格考核的4个项目审定改变了管理方式。三是开放所有制。取消仅限于国家投资主体的限制，允许个体和民营资本进入，在1996年之前有，这之前是没有的。四是统一大市场，也就是要倡导打破地方保守主义，消除地区壁垒，建立全国统一大市场，这可以从2002年5月《中国公民出国旅游管理办法》提出，实行组团社互为代理制度，可以打破地区界限，实行异地组团、异地出团。五是企业改革。分别不同的企业类型提出了改革的方向。另外是在出境游方面的改革，刚才我把它放在扩大开放里面讲过，增加经营出境游的旅行社，2002年7月后，旅行社达528家，比1997年扩大了近8倍。在这种情况下，我们再开放出境游市场，给外资觉得好像就没有风险。

　　入世期间的改革开放，我认为它的作用是空前改善的旅游业发展环境，快速崛起了旅游的三大市场，奠定了旅游业的产业地位。也就是说我们今天讲旅游业多么大，很重要的一点就是在入世期间，这期间发展壮大起来。比如像入境旅游，其实它的接待人数和创汇收入在世界排位排在世界第五、第四、第三，到目前仍然是这样，排位世界前三。国内旅游2017年达到50亿人次，这些我认为都是与入世期间旅游业的改革，这方面力度比较大是有非常重要关系的。开放说到底，在入世这个问题上就是旅行社市场的开放，而且一个是设立了门槛，第二个后来提前兑现了，所以看改革和开放，我认为在这个阶段应该这么看。

　　（三）旅游业的改革开放任重而道远

　　最近的这十来年，这个阶段应该说进入了我们完全自主来决定改革开放的阶段，在对外开放方面，我认为主要是配合国家开放的战略，开放的旋律不是来自于部门的，它是国家统一的。主要做了这么几个事：1、把出境游市场主动向外商开放。2、扩大海南省的旅游开放。这可以看国务院44号文件，关于建立海南国际旅游岛，谈了一些非常具体的事情，也提到了探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票这些事，还有入境免签证、购物退税等等。3、边境旅游合作实验区，这是配合“一带一路”战略，2018年4月国务院批准了两个这样的实验区，一个是在满洲里，一个是在广西防城港。主要的内容应该说也比较具体、比较琐碎。4、对自贸试验区的旅游开放政策。2015年3月，国务院、旅游局对福建自贸区有支持政策。今年中央12号文件，对海南全岛建设自贸区实行了开放政策，涉及旅游的有这么些（PPT），应该说也是比较具体，比方开放油轮、开放外国人入境免签证等等，这些应该理解为是在个别地方的旅游开放政策，不是对全国的。

　　在改革方面，这个时期改革的问题仍然比较多、任务比较重，既有上级部署，也有行业探索，有些是与产业发展密切相关的。大致包括几个方面：一是顶层设计。2018年机构改革，推进文旅融合，国家公园体制的试点，将各类自然保护区统一到国家公园局，国有资源的管理体制面临较大调整。二是相关部门和地方。相关部门出台支持旅游的发展政策，如用地、民宿等，一些地方推进景区三权分离、景区托管。三是行业部门。（1）进行综合体制改革，以“局改委”为抓手，推动行业“1+3”的体制改革，全国有25个省都搞了。（2）有的地方提出旅游革命、二次创业、新旧动能转换、旅游强省等，也包括黄山提出来走下山；（3）结合产业发展的改革创新，如旅游供给侧改革，全域旅游发展，若干旅游示范区的探索等等。由于这些改革举措距离今天太近，对其综合成效不便进行评价，有待于更长时间去进行验证。

　　二、旅游业改革开放40年启示

　　（一）旅游业是改革开放战略的最大受益者

　　1、改革开放启动了旅游业步伐，推动了旅游业从事业接待向产业经济的转型，由民间外交的重要渠道转变为国家创汇创收的重要领域。

　　2、经济实力的逐步增强，改善了旅游发展所依赖的基础设施和接待条件，如交通、住宿、景区等等，我们在改革开放的第一个阶段，非常羡慕发达国家这些旅游业发展的条件，如今这些条件我们都具备了，甚至超过一些中等发达国家的条件。

　　3、人民群众从改革开放中受益，加快培育起了国民旅游的客源大市场；这个条件应该说是很多国家非常羡慕的。

　　4、旅游部门积极地推进改革开放，开创了“内外资并用”、“五个一起上”的局面，旅游生产力要素得到较大发展，较快形成了比较完善的旅游产业体系。

　　5、旅游业之所以取得如此成就，就是因为乘改革开放之势，得改革开放之利，受改革开放之惠。

　　（二）入世是加速改善旅游环境的宏大举措

　　入世对开放来讲主要是有步骤地开放旅行社市场，与改革开放之初相比，无论开放的幅度、节奏，我个人认为都不应算很大，只是由于当时入世大环境的影响，我们都在喊狼来了，所以好像觉得开放压力很大，实际上跟第一个阶段的对外开放相比，你就是一个旅行社，其他领域在这之前都已经开放了。

　　实践证明，入世并未出现当初所担忧的问题，当初担忧我们让出市场，狼来了。同样我们也没有从外资身上获得我们所期望得到的开放效果，当时我们有很多幻想，能够从外资那学习管理的经验，引进旅游的网络，这个也落空了。我觉得最大的实惠是入世所带来的整体影响，也就是说在国家统一的战略部署下，在入世狼来了的舆论氛围中，各行业应对入世所采取的一些措施都郑重其事，如果没有入世可能这些措施采取起来会慢很多。

　　与此同时，国家大力推进社会主义市场经济体制建设，诸多不相适应的情形和制度被较快的清楚或改革。这两重因素叠加在一起，使得改革范围与力度超过以往。即使与对外开放相比，改革也是毫不逊色。因为我们的开放就仅仅是旅行社市场，改革不是。例如，入世期间的改革，向非旅游机构开放经营，向非国有经济主体的开放，向全国地域开放，向国外先进做法的借鉴，应该说这些进步的举措要比平时都来得更快，没有入世，这些改革我认为是要缓慢很多的。

　　改革开放力度和幅度之所以这么大，一是入世总体的影响对国内改革的倒逼机制，各相关行业和部门加快了适应步伐，对旅游业带来了好处。再是建设社会主义市场经济体制的要求，消除了一系列政策性障碍，为旅游业的发展创造了更好的条件。

　　（三）改革开放向纵深越是一场自我革命

　　旅游业的对外开放，不论是处于哪一个阶段，都是由顶层设计者“放开闸门”，相对改革来说要容易一些，而对内的改革则涉及层次较多，又是利益关系的一种调整，所以相对于对外开放要复杂很多。比如，第一阶段，由于当时家底很薄、改革对象很单一、发展任务很重，国家让你创汇，所以在这个时候，改革的推动相对容易一些、效果也比较明显。第二阶段的改革面临两大背景，一是市场经济体制，二是适应入世开放要求，内外双重因素的合力，推动着旅游业改革迈出大步。有些改革很快见到实效，有些落实得较缓慢。第三阶段，虽行业推动了“1+3”体制改革，产业层面搞了供给侧改革、创建各类示范、全域旅游等相对有些影响，但与2018年中央批准的机构改革相比、国务院公务员改革相比，顶层设计显然盖过了行业设计。

　　除了自上而下、齐步走的改革以外，关乎部门利益和产业发展的改革难度较大，比如已经表示要移交出去的一些职能，移交给协会，移交给中介机构的职能，时至今日有一些也没有落实，行政部门仍然在背后操作，再比如中央三令五申不能搞的评比达标，在现实当中也变相的存在着。再比如明确有市场机制决定来配置资源的很多投资，在现实当中市场机制也不能发挥这个决定性作用，还有供给侧改革，明明是要调整跟需求的关系，现在这几年下来，我认为旅游大项目等等，这些举措其实并没有向着真正改革的方向去走，这些它就说明在涉及自我利益、行业利益的时候，惯性思维、惯性动作是比较大的。改革越向前走，阻力就会越大，推动起来就会越难。

　　（四）做强旅游产业有赖于改革开放的持续推进

　　如何把旅游业从“做大”到“做强”，这是一个严肃而现实的行业性命题，也是中国加速建设成为旅游强国的战略性目标。“做强”和建设旅游强国，实际上十年前就已经提出来，这不是新话题。无论是2008年国家旅游局已经向全行业郑重部署要转型升级，还是2018年十年之后旅游业再次提出优质发展，其实都是关乎旅游业要做强的命题。为什么老话重提？是因为从做大到做强是很不容易的事情。现在很多地方说我在做强，其实没有做强，你是在做大。其一，虽然市场经济体制已经基本建立，但远远不够健全和完善，企业还不是市场主体，市场机制还决定不了资源配置。这在全国和各地都是一个样，我们之所以好多的项目不能对应旅游需求，基本的原因就在这。二是政府部门对旅游的领导或指导，存在明显的不到位、缺位或者越位问题，致使该做的事情不但没有做好，还影响了市场机制配置资源。这便很容易导致游客、旅游企业和管理部门，在关注点、思维方式和价值趋向上的“两张皮”，政府部门所关注、鼓励和推动的，未必就是旅游市场所需要的，一旦行政驱动与市场逐力相叠加，还会必然加剧资源配置和发展理念的混乱。怎么办呢？在改革开放四十年这个实践也证明，如果要解决这些深层次的问题，让旅游业朝着做强的方向去发展，只有国家把改革开放持续推进下去，让市场经济体制不断完善起来，让依法行政贯彻下去。我觉得才可能实现，单靠一个部门、一个地方这是很难的。

　　最后，四十年前，黄山旅游以改革开放所特有的关系而受到世人关注，创造了属于旅游业界和黄山人的骄傲。希望在新的历史时期，黄山能够以自己的新的改革开放之举，继续创造属于自己和行业的新辉煌，成为新时代的旅游标志形象，谢谢大家！