旅游规划要想在前做在前

　　记者：《若干意见》的出台，对各个行业的相关规划提出了哪些新要求？旅游规划的功能地位、架构体系等，应做出哪些调整？

　　沈迟：根据《若干意见》，国土空间规划统筹所有空间规划，是空间规划的顶层设计，专项规划都要与其相一致。或者说，专项规划适宜空间的内容，都需纳入这个空间规划。但是国土空间规划不能代替专项规划，所以各行业的规划、包括旅游规划，还是要有。

　　旅游规划在规划体系里属于专项规划。旅游规划有自己的特点，既有计划性，也有市场性；既有空间，也有项目、投资等，自成系统。旅游规划中的旅游业发展目标、定位、策划等，是要落实在空间上的，这时候，这个旅游规划，就一定要纳入空间规划系列之中。《若干意见》的出台，意味着整体国土空间的重塑，因此对旅游规划提出了更高要求，旅游规划中凡是涉及空间管制、管理的地方，一定要与空间规划相协调、相一致。也就是说，旅游专项规划，应在区域主导功能划分时，主动对接、推动国土空间规划。

　　空间规划有一些核心的、技术性的内容，比如会划“三区三线”等，旅游规划需要重点研究如何结合。旅游规划最常出现的困难或问题是，在风景名胜区、自然保护区开发旅游时，所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分，但有时是深入腹地的，这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了，其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时，才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这个时候，旅游部门就要通过旅游规划讲清楚旅游的线路、场所等，虽然深入腹地，但对生态环境并没有造成过多干扰或影响，已经采取了足够的保护措施等，这样这个旅游规划才能立得住。这是很重要的一条。

　　记者：您的意思是说，旅游规划最好先于空间规划制定出来？

　　沈迟：不好说哪个规划制定在前、哪个规划制定在后，但旅游规划如果提前做，能够掌握主动，或者说能够给其他规划更好的、前置的可能。《若干意见》出台后，全国的国土空间规划已经开始着手编制，国家级规划制定的各项指标和管控边界，要逐步落实到省级和市县一级的规划中。在此过程中，空间规划在统筹各类规划、比如旅游规划时，会对比出哪些违反了空间规划的要求，其中哪些是原则性的违反，哪些是有弹性的、还可以协调解决的违反。这就是规划的衔接。其他规划不可能系统地研究旅游规划的目标、要求等，需要旅游行业自己想清楚、说明白。如果旅游规划没有做在前，那么空间规划做完后，该划的线、该划的区域都划完了，再衔接就比较麻烦了；如果旅游规划做在前，在做空间规划时，就会了解到，原来旅游规划还有这些要求，在出现冲突时，就按照处理冲突的基本原则处理，如果不是原则性冲突，那双方协调解决。

　　当然，在制定空间规划过程中，要吸纳原有的城市规划、土地利用规划中的相关内容，但呈现出来的肯定是一个全新的规划。在此过程中，如果之前已经制定过旅游规划，叠加时就可以看出供需矛盾、空间资源配置的需求和效率等。如果空间规划判断某一个专项规划是符合要求和规定的，那么专项规划就一定是符合的，不会再出现不一致的情况。

　　我们所说的“多规合一”，不是多个规划加在一起，哪里出现矛盾或冲突了就调解一下，重叠的部分各个部门协调、空白的部分填满、然后再拼起来，不是这样的，而是整个地域进行“双评价”、划“三区三线”。在这个基础上，既有规划还要一层一层叠加，比如旅游规划、区域交通系统、区域内的能源、环保等其他规划，然后再看矛盾冲突是什么。

　　以前规划打架很多，各个部门从自身出发，在规划中提出各种要求，都有各自的道理。但是现在要改变，规划不再是部门的规划，而是统筹的规划。所有的部门的、局部的规划，都要服从整体。过去最大的问题就是规划不一致，比如某一个项目，根据某一项规划是合法的，就开建了，结果根据另一项规划是不合法的。以后不允许出现这种情况。

　　记者：《若干意见》出台之后，自然资源部牵头，又出台了许多“新政”，比如8月26日，全国人大审议通过《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然资源部又下发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，这些是不是一脉相承、相互关联的？

　　沈迟：《土地管理法》修正案审议通过，“多证合一、多审合一”改革，以及我们一直在说的《若干意见》出台，这些之间都是有关联的。《土地管理法》修正案里面，实际上还留了很多伏笔。将来，城乡总体规划、土地利用规划等就都没有了，空间规划将真正地一统江湖。

　　自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革：一是改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，这主要是面向企业和群众；二是改革国土空间规划审查报批制度，这主要是面向地方政府。

　　根据这些改革，中央在保留核心审批内容，以及加强规划实施管理和监控的同时，在规划编制和审批上，会给地方下放更大的自主权，地方在重大项目引进、产业布局和招商引资等方面，可能会有更灵活安排和布局的可能。

　　按照当前的思路，未来在具体指标的运用上，地方将有更大的规划自主权。比如工矿城市，在对相关产业、工矿用地进行生态修复或是复垦后，是否可以经过省一级同意，自主在规划中相应置换增加建设用地指标，类似的事权可能下放。

　　在旅游规划中，土地利用方面困难很大，旅游项目用地性质不明确性，旅游项目落地存在很大困难。旅游规划在国土资源方面的话语权不够，导致旅游项目投资在具体实践当中存在很大的不确定性。将来，在投资特别是用地和规划的审批上面，最终要走向规划许可的路子上去，大幅减少用地规划的审批事项，当然这要结合法律修改和规划的科学性进一步增强。

　　一直以来，旅游规划主要以2003年颁布的《旅游规划通则》为指导依据进行编制，而在国土空间规划主导的新规划发展形势下，在文旅融合发展中，在全域旅游、乡村振兴、旅游扶贫的全新发展环境里，《旅游规划通则》理应进行升级，做出相应的调整或修订。不仅是旅游行业，其他行业也是一样。只要涉及与国土空间规划有矛盾的地方，都要修订。目前，国土空间规划立法正在提速，但时间表还不好说，但这个法律一定会有。相应的部门法规或规章，等一等再做调整也可以。

　　我认为，在国土空间规划体系总体框架的指导下，现在就要对旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，努力构建一个科学、完善、适用的旅游专项规划全新框架，以提高旅游规划的整体水平。