中央发重磅文件保护产权 旅游PPP受益

　　国务院发布重磅文件严厉禁止地方政府在PPP（公私合作关系：Public-private Partnership）项目上的违约毁约行为，对于与PPP项目契合度极高的旅游业来说或是极大利好。

　　PPP现状艰难

　　11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称《意见》)正式对外公布，内容主要针对各种所有制经济产权和合法权益平等保护等问题。

　　一位上市公司战略部门的高管表示，《意见》的下发对于目前专注PPP项目的公司来说是比较大的利好。他对记者透露了目前推进PPP项目的艰难现状。

　　“目前我们签订了好几个旅游PPP项目，数额大的也有十几亿，已经在推进的只有一个比较小型的。不是我们不看好PPP项目的前景，推进中出现的最大问题在于权责不清。招标的时候签的都是框架书，签订后再去找地方政府谈具体细节，地方政府扭头违约的情况很常见。目前我们的很多项目还处于和地方政府的拉锯阶段。”

　　PPP项目难落地的状况并非个例，据财政部PPP中心研报指出，从全国情况来看， 9月末全部入库PPP项目10471个，总投资额12.46万亿元，而已进入执行阶段的项目为946个，总投资额1.56万亿元，落地率仅为26%。

　　不仅如此，据记者了解到，目前国内的各种PPP项目可谓冰火两重天。一方面是地方政府为了提升任内业绩四处签订项目，另一方面是民营企业和社会资本在地方政府大量违约的现状下选择了观望。

　　据一位行业内人士透露，目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅为十分之一。

　　财政部PPP工作领导小组办公室主任孙晓霞曾表示，“社会资本特别是民营企业，参与PPP项目的积极性还不高。尤其是PPP模式的合同期限比较长，往往跨越几届政府，民间资本对政府能不能按合同履约，缺乏信心。”

　　《意见》或重拾信任

　　国务院发布的《意见》共提出了11大保护建议，全文共计4200余字。

　　其中，《意见》的第七条“完善政府守信践诺机制”着重提出，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

　　显然，官方对于地方政府出现的大量违约毁约行为也并不感冒。

　　财政部副部长张少春在去年贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上对我国现阶段的PPP项目进行了评价，他认为，我国的PPP项目名不副实，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少“契约精神”。比如，一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。

　　PPP项目的社会投资人刘某解释了《意见》可能带来的变革性影响，“之前我们团队和多个地方政府洽谈过投资PPP项目的事项，结果很难说满意。一方面是PPP项目运作期限长，换届、换人导致难以收尾的事无法避免，另一方面，毕竟地方政府是官，我们是商，签完合同之后地方政府经常以国家利益、民众利益为由拒不履责。”

　　而本次的《意见》正式出台，为地方政府的这些“小动作”画出了红线。意见指出，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　不过，信任并非一纸公文就能简单重拾，刘某透露，目前他及大部分社会资本仍然处于观望状态，希望等待政策平稳落地。“《意见》主要还是一个指导的文件，到底违约了怎么罚？罚多少？谁来罚政府？谁能罚政府？具体实施起来不见得那么快有成效。”

　　旅游PPP受益

　　姑且不论《意见》能否快速解决PPP项目的顽疾，《意见》本身代表了官方对于整治、完善PPP这块巨大市场秩序的决心，这对与PPP契合度极高的旅游业来说是极大利好。

　　据了解，旅游基础设施(如道路、交通设施)、旅游公共服务设施(如旅游集散中心、旅游厕所)、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区，以及泛旅游产业项目(如湿地公园、大型体育场、旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等)都是PPP模式的项目首选。

　　广东省旅游局温星君曾表示，旅游景区项目开发有着三大关键性难题。一是融资渠道单一，融资困难；二是旅游景区项目开发主体及政府、周边居民关系难以协调，三是开发管理体制不够健全。而PPP项目的多方协调机制能够有效解决这几大难题。

　　而实际上，旅游业是我国最早引入PPP模式的行业。北京饭店、广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT（Build－Operate－Transfer）项目之列，而BOT项目正是PPP模式的前身。

　　对于《意见》为旅游PPP带来的影响，大部分业内人士表达了乐观的态度。“PPP项目目前有着总共超过10万亿的市场，虽然目前没有明确的旅游板块分类，但据业内估计，与旅游业有直接或间接关系的项目超过2万亿。”

　　面对巨大的蛋糕而无从下口，是各大旅游企业目前的现状。而《意见》的出台无疑让旅游企业有资格和政府站在平等的水平线上。