刘思敏：“新政”落地充分对接是关键

　　近日，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号，下称《意见》)，从积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策和加强旅游业用地服务监管三个方面做出了具体安排，强调各地要有效落实旅游重点项目新增建设用地，加快编制旅游发展规划，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。

　　《意见》出台得到了社会各界的高度关注，尤其对于旅游行业来说，无疑是“解渴”的利好之策，是国土资源、城乡建设部门认真落实党中央、国务院关于大力发展旅游业、促进旅游业改革发展的重大举措，也是国家旅游局扎实工作、锐意进取、不断推动旅游业健康快速发展的又一给力之作。

　　所谓“解渴”，是因为自十八大以来，党中央、国务院高度重视旅游业发展，2014年8月，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)，明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改革完善旅游用地管理制度进行了部署。今年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)，进一步明确了旅游业发展的具体目标。十八届五中全会也将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。此次对旅游用地性质和类别的确定，让人觉得更加“看得见、摸得着”，可以在进一步规范的基础上，大力促进旅游业的发展和腾飞。

　　长期以来，我国的用地性质一般分为商业用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地五类，虽然《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有“各类用地出让的最高年限为:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或其他用地50年”关于旅游用地年限的规定，但对于旅游用地长期不够明确，所以导致旅游业实际发展过程中在土地环节总是困难重重。此次旅游用地政策的出台，为旅游业发展解决了长期以来缺少土地支撑的问题，又为接下来的发展提供了基础性保障，具有里程碑式的现实意义。

　　接下来，各领域如何充分对接，将是决定这项政策能否尽快落到实处的关键所在。对此，笔者有以下几方面的建议：

　　首先，要与法律相衔接。旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型，在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。在权利类型上，既有国有建设用地，也有集体建设用地。长期以来，旅游业用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题。

　　从目前来看，这一政策刚刚发布，要想让其真正发挥作用，促进旅游业用地中上述问题的真正解决，还需要尽快修改完善《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规，让这一历史性政策以法律的形式固化，夯实对旅游用地的保障。

　　其次，要与规划相衔接。随着我国旅游业的快速发展，一些旅游建设项目难以落地或在推进过程中举步维艰，景区旅游公共服务设施建设不足等问题比较普遍，新建设施用地需求难以满足的问题开始凸显，而这些都有旅游用地息息相关。

　　依据《土地管理法》、旅游法等相关法律的规定，各地要按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，加快制定旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作。在此过程中，应该加强超前谋划，充分考虑旅游用地的保障问题，将政策、法律变为指导现实的纲领，从而奠定旅游业发展依法、依规划用地的基础。

　　再次，要与项目相衔接。随着《意见》中所强调的乡村旅游、自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、文化研学旅游等新产品新业态发展用地需求也日益加大。此次《意见》及时出台，为接下来这些方面具体项目的发展提供了良好土壤。同时，其提出的对依法实行用地分类管理制度也具有很强的实操性，既有利于减少建设项目用地转用征收规模与成本负担，又能尽量确保当地群众不因旅游项目的发展而离土失地，让他们可以共同参与经营、分享项目收益。因此，对符合相关规划的旅游项目，要按照旅游项目建设时序及时保障落地。

　　最后，要与社会相衔接。《意见》的实施，势必将推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力。可以说，三部门经过多年的磨合，提出如此接地气的政策，体现了改革创新的精神和科学发展的内涵。这只是我国旅游业发展过程中的一个基础性的起步，接下来还需要更大胆一些，结合各地、各阶段的实际情况做进一步的深入探讨，并出台更多有利于促进旅游业发展的实质性政策，从整体上为我国旅游业发展提供良好的环境、有利的条件和丰富的给养，带动研究领域、旅游行业、舆论媒体甚至社会大众等充分参与其中，共同为旅游业和整个社会的发展献策献力。